政府购买服务与政府付费类PPP的区别2017-06-21

2017年5月3日,为进一步规范地方政府融资行为,财政部等六部委联合印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),依法依规对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。2017年5月28日,财政部又印发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称《通知》)。这两个文件,尤其是后者,对政府购买服务行为做出了规范,严禁地方政府借用“政府购买服务”名义进行违法违规融资。“政府购买服务”与“政府付费类PPP”有类似之处,因此这两个概念容易被混淆,“政府付费类PPP”被错当成了财政部87号文中的规制对象。

事实上,在目前我国的法律政策体制下,政府购买服务与PPP是不同的两种模式,其区别如下表所示:

PPP模式根据不同的付费机制分为了政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种情况,其中政府付费类的PPP项目因为缺乏经营性收入来源,因此社会资本的投资成本和合理回报都由政府来支付。虽然“政府付费类PPP”和“政府购买服务”都是由政府来支付社会主体费用,但根据以上图表可知,PPP模式的流程和要求比“政府购买服务”要严格得多,所以一些地方政府为了规避PPP模式的种种限制,而将一些工程项目与服务打包,包装成“政府采购服务”,以政府或政府平台公司为主体利用《政府采购服务合同》向金融机构贷款融资,这种“伪政府购买服务”才是财政部87号文禁止的对象。按照规范流程实施的“政府付费类PPP项目”,并不是财政部认为的违法违规项目。在BOT类型的政府付费PPP项目中,政府与社会资本合作的方式就是将项目的投资、建设、运营、移交都交由社会资本(项目公司)来实施,由社会资本(项目公司)更好的提供公共产品和公共服务,而不是将工程与融资、运维服务强行打包的违法违规行为。

    另外,根据财政部政府与社会资本合作中心网站上公布的“全国PPP综合信息平台项目库第6期季报”显示,政府付费类项目占到已入库PPP项目的33%(见下表)。这也可以说明,政府付费类PPP项目是符合国家法律、政策要求的,政府付费PPP项目中社会资本(项目公司)的融资行为并不是财政部50号文和87号文所指出的违法违规行为。相反,国家政策一直都鼓励和支持金融机构为PPP项目提供融资之处,如国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中提出:金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。



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