为施工企业参与PPP“讨个说法”:施工企业真的暴利吗2017-12-21
前 言

我国大力推广运用PPP模式三年多来,迅速跻身全球最大的PPP市场。在这一轮的PPP浪潮中,施工企业无疑是最主要的“弄潮儿”。根据明树数据的统计,从2014年至今年10月末,有施工企业背景的社会资本方中标PPP项目金额为5.45万亿,占比72%;中标项目个数为2992个,占比60%。一直以来,有些专家对施工企业参与PPP项目颇有微词,有的认为施工企业建设期做施工就收回了大部分的资本金,存在“重建设,轻运营”的问题;有的认为施工企业通过高杠杆引入产业基金赚取了暴利;有的为金融机构鸣不平,认为施工企业引入产业基金后,金融机构作为穿透后事实上的大股东,应该“同股同权”分享大部分施工利润。本文针对各方对施工企业参与PPP的一些质疑进行探讨,以期各方能够更加理性的看待施工企业在PPP中的角色。




一、为什么具有施工背景的社会资本方成为PPP市场最主要的“玩家”?


这个问题从两个方面分析:


一方面,施工企业有动力参与PPP项目。施工是最市场化、竞争最为激烈的“红海”领域。在传统的施工总承包的招标中,竞争极其惨烈,有些甚至存在建筑央企内部各工程局相互竞争的情况。在国家大力推广PPP的形势下,由于“两标并一标”的政策,施工企业如能中标PPP项目,将会理所当然的承揽项目的施工任务。因此,施工企业有动力参与PPP项目。


另一方面,地方政府更加倾向于选择具有施工企业背景的社会资本方。这恐怕是施工企业在各类社会资本中PPP市场份额最大的最主要原因。需要明确的是,不仅是施工企业,各类社会资本都有积极性去分享PPP这场“盛宴”。如果没有地方政府的倾向性选择(通过招标文件来实现),施工企业恐怕也难以中标,“剃头挑子一头热”肯定是不行的。那为什么地方政府会倾向于选择具有施工背景的社会资本方呢?PPP的主要内容包括建设和运营两大部分,对于多数地方政府而言,看到PPP项目在其本届政府任期内按期(最好提前)、高质量的竣工是其最大的诉求,最好还能拿个“鲁班奖”、“詹天佑奖”等建设项目的大奖;至于运营水平如何,那是以后几届政府要面对的事情,对于本届政府而言恐怕要将其作为次要目标。地方政府基于上述诉求,就会在招标文件中对社会资本方的施工水平设置较高的要求,中标的社会资本具有施工背景也就顺理成章了。


二、具有施工背景的社会资本方在PPP项目中赚取施工利润是否合理?


答案是肯定的。我们分三种情形来分析:


第1种情形,如果基础设施项目不采用PPP模式,而是以传统施工总承包的模式。在传统施工总承包下,一般也要走招投标程序,中标的肯定是施工企业,施工企业获得施工利润是理所当然的。


第2种情形,如果基础设施项目采用PPP模式,社会资本方不具备施工背景。这时候社会资本方由于不具备“两标并一标”的条件,需要将施工进行二级招标,那么中标的肯定也是施工企业。有些人笼统的认为社会资本只要中标,就能赚取较高的施工利润,这是不准确的。如果社会资本方不具有施工能力,施工利润通过二次招标被施工企业赚去了,社会资本方最多赚些施工差价罢了。


第3种情形,如果基础设施项目是以PPP模式运作,社会资本方具有施工背景。这时候,根据“两标并一标”的政策,社会资本方中的施工企业自然而然的承揽施工任务并享有施工利润。 质疑施工企业通过PPP模式获取施工利润的主要是针对的这一种情形。这里我们要反问:目前基础设施项目的运作模式无非是上述三种情形,三种情形中都是施工企业获取了施工利润,为什么第1种、第2种情形下合理,第3种情形就不合理了呢?


三、具有施工背景的社会资本方在PPP项目中用较少的资本金出资赚取施工利润是否合理?


这个问题我们从三个方面回答:


第一,需要明确的是,资本金是制约社会资本方参与PPP项目一个极其重要的因素,解决PPP项目的资本金出资问题,对绝大多数社会资本方都是个挑战。通过引入产业基金,以较少的出资撬动投资较大的PPP项目,这种现象非常普遍,也是政策鼓励的(以债务性资金充当资本金的除外);不只是施工企业,但凡有条件的社会资本方在政策、自身条件允许的范围都会这么做。因此,不能说施工企业这么干就不合理。


第二,具有施工背景的社会资本方并非必须要做PPP项目的施工。根据《招标投标法实施条例》第九条第三款规定,社会资本方具有建设能力的是可以不进行二次招标的,意思是说,社会资本方可二次招标,也可不二次招标。总不能说,通过二次招标让别的施工企业做施工赚施工利润就合理,社会资本方自己做施工赚施工利润就不合理吧?


第三,施工有没有暴利?有人举例“总投资100亿的PPP项目,资本金比例20%,社会资本方通过结构化基金融资方式,资本金出资额可能只有3-4个亿。按照60亿的建安费、10%的施工利润率来测算,施工利润达到6个亿,仅施工一项就使社会资本方的利润率达到150%-200%”。这个例子很有迷惑性。首先,这个例子中笼统说社会资本方的利润率达到150%-200%是不对的。如前文分析,社会资本方如不具有施工背景,施工利润则不是由社会资本方赚取。其次,施工是不存在暴利的。应该要明确,施工是否存在暴利与上文中基础设施采用哪种模式无关。施工领域绝对是“红海”,即使是特大型的建筑央企也没有享受有些央企所拥有的“垄断”权利。表1中,我们选择了中建、中铁、中铁建、中交等均为世界五百强的建筑央企与一些银行的收益指标进行比较。以工行和中国建筑进行比较,两者2016年世界五百强排名分别为第22位和24位,中国建筑2016年的净利润比工行几乎差了一个数量级,人均利润仅为工行的1/5强。表1一定程度上应该能够解释施工有没有暴利的问题(您非要说,银行本身就是暴利,施工企业利润比银行少并不能证明施工就不是暴利,这样说我也没办法)。再者,这个例子中计算逻辑是错误的。在传统施工总承包模式下,施工企业不需要出资本金,都不存在暴利;在PPP模式下,施工企业出资本金,测算利润率的分母变大了,怎么反而成了暴利?如果按照上述例子中的计算逻辑,PPP模式下施工企业的利润率达到150%-200%,那么在传统施工总承包模式下的施工利润率岂不是无穷大?


四、金融机构PPP项目中的出资,是否要“同股同权”分享施工利润?


社会资本方一般通过银行系旗下金融平台来进行资本金融资,我们将这里的金融机构特指银行。有人认为,穿透来看,银行系资金在项目公司中可能是股权最大的,凭什么不能分享施工利润?这里我们从两方面回答:


第一,我们需要知道,银行参与PPP项目的主要目的不是做资本金投资(不排除极少数银行是投贷分离的),而是做贷款,是“以投带贷”、“投贷协同”。总投资100亿的PPP项目,银行可能投10来个亿的资本金,但可以撬动70-80亿的贷款。如果银行出了大头的资本金就需要分享施工企业的施工利润,那施工企业是否也可以分享银行的贷款利润呢?现实中确实存在施工与金融机构分享施工利润的,但要分不分?分多少?这是由资本金融资市场供求关系和双方的谈判地位决定的。


第二,要分清楚施工企业和金融机构在中标PPP项目中发挥的作用。绝大多数情况下,能中标,施工企业的贡献要远大于金融机构,施工企业与哪个金融机构合作,多数情况并不会影响中标的结果。在这种情况下,金融机构不分享施工利润或者是少分享施工利润,应该是合理的。即使纯金融机构的社会资本方中标(已有先例),资本金全部是金融机构出,也要通过二次招标来选定施工企业,施工利润的大头不也还是被施工企业赚取了?


表1 银行与建筑央企2016年收益指标比较


五、施工企业在PPP项目中“重建设,轻运营”?


一直以来,很多专家批评社会资本“重建设,轻运营”,“赚完一票就走人”。如上文所述,如社会资本方不具有施工背景,则不存在“重建设,轻运营”的问题,因为施工利润是被施工企业赚取了。因此,我认为存在“重建设,轻运营”的应该特指具有施工背景的社会资本方。这里从两个方面回答上述的问题:


第一,导致“重建设,轻运营”问题的“始作俑者”应该是地方政府。是地方政府“重建设,轻运营”的倾向才导致中标的是具有施工背景的社会资本。因此,“重建设,轻运营”的首要责任恐怕不能由社会资本方来承担,也不能由施工企业来“背黑锅”。


第二,有些具有施工背景的社会资本方,确实存在“重建设,轻运营”的问题。但随着PPP越来越规范,92号文要求政府的可用性付费不仅要与绩效实质性挂钩,还要在运营期内平滑支付,相信任何施工企业都不会轻视运营。当然,施工企业能否运营的好是能力的问题,是否重视运营则是个见识问题。我们相信,真正有远见的施工企业不会只重视施工利润而忽视运营。以几大建筑央企为例,若干年后,中国的PPP市场势必萎缩,届时各大建筑央企手中均握有几万亿的PPP资产,如能运营得当,将会产生非常可观的收入。


诚然,有些施工企业参与PPP项目确实存在各类社会资本方所具有的不合理、甚至“打擦边球”的行为。针对这一问题,一是要从制度、政策层面加以约束。二是要引导地方政府更加理性的看待、操作PPP项目。三是社会资本方要自律。毕竟,PPP行稳致远,是各主要参与方的“最大公约数”,但社会资本方一定是最大的受益方。

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