异化政府购买服务融资整改路径探讨2017-06-14

伴随着《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)(以下简称87号文)的下发,起于2013年,疯狂于2016年的违法违规异化购买服务融资终于告一段落。财政部87号文并不是对政府购买服务本身予以否定,而是地方滥用《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)文中地方可自行制定政府购买服务目录的权限,将本属于工程建设领域的投资项目按照所谓的“服务”进行分类,规避进行政府和社会资本合作(PPP)模式识别,不根据公共财政预算支出上限确定支出责任,而是超财政承受能力、超中期财政规划的期限进行违规融资,最终在所谓的购买服务承接主体——通常为本级政府的平台公司形成无效资产,政府对提供购买服务的承接主体形成了事实上应付义务,承接主体又以上述对政府形成的应收账款向金融机构融资贷款投入项目建设,威胁了金融机构资产安全,产生政府债务风险,甚至超过地方政府之前的违规举债的规模,到了必须下定决心整改的地步了。而87号文要求在2017年10月底之前整改完毕,那么在剩下4个月左右的时间如何能完成庞大的异化政府购买服务融资工作显得特别重要,那么,如何进行整改呢?

一、金融机构提供政府购买服务融资的操作路径

提到整改,解铃还须系铃人,就得清楚金融机构是如何给政府购买服务进行违规融资的,才能反其道行之。金融机构提供政府购买服务违规融资通常需以下几个步骤:

1、由财政部门根据贷款项目的类别与地方制定的政府购买服务目录对应,满足符合购买服务目录的要求,在所谓的“先有预算,后采购”的前提下,对实施项目购买服务承接主体进行竞争性选择(通常采用竞争性磋商方式,如不能提供合适备选主体,则采取单一来源采购方式)。

2、承接主体通常由本级政府的平台公司取得(包括为某一项目新成立的国有公司),在取得中标通知书的基础上,由国有承接主体进行发改立项,办理环评等相关建设手续,同时由合作金融机构对购买服务总体的购买服务费用进行测算(主要是本金、利息、税费及象征性的服务费用)。

3、国有承接主体根据金融机构对购买服务费用的测算结论,与政府指定的购买服务主体签订《政府购买服务合同》,将合同项下的应收账款向金融机构质押(通常也需要另一家国有单位担保),在人大将购买服务的全部费用列入中期财政规划及逐年列入财政预算的前提下,启动贷款的评审并发放贷款(以上还是不需要国有承接主体筹集购买服务贷款资本金的前提下)。

二、异化政府购买服务融资整改路径

异化政府购买服务整改的难点就是金融机构已放款,已通过政府采购的程序对购买服务的承接主体进行选择,购买服务的承接主体多为政府平台公司,项目以承接主体的名义立项。也就是上述项目在工程尚未完工,贷款已经使用并接近本金偿还期,项目实施主体为本级国有平台公司的前提下进行整改,若没有借助外力,上述为死循环,无法实施整改。有的专家说整改为PPP项目啊!那么是否可以将政府购买服务项目整改为PPP项目?如何整改呢?

笔者认为异化政府购买服务违规融资整改分为以下两种情况(已完成政府购买服务承接主体采购程序,尚未提取贷款的,向金融机构声明贷款按照87号文的规定,不允许继续操作,由政府采购主管部门对购买服务采购程序声明作废,项目重新走主管部门立项,整改为PPP项目):

1、项目已经完工,提取贷款已经全部支付完毕工程款的购买服务违规融资整改方式

在政府不能提供资金注入国有公司用于整改和贷款金融机构配合的前提下,将利用融资贷款形成于国有公司的基础设施项目资产,划转至政府主管部门,由主管部门发起TOT 模式的PPP项目,将资产转让收入注入国有公司用于偿还金融机构贷款完成违规融资整改,并逐步完成之前政府购买服务手续整改。同时参照财政部首单PPP资产证券化项目——鞍山市兴业环城大道(东环段)PPP项目的操作方式,在PPP运营期间履行社会资本应承担的权利义务同时,鼓励社会资本通过资产证券化等方式提前完成投入资金的收回。

2、项目正在实施,提取贷款用于支付部分工程款的购买服务违规融资整改方式

此种情况形成死循环,必须借助外力,通常在本级财政资金紧张的情况下,通过新增地方债、政府平台自主化市场化融资(包括发行债券及票据类产品)、地方政府成立融资担保公司用于本级平台公司贷款担保等符合相关文件规定的前提下,偿还已经使用的金融机构贷款(含借入资本金),解除金融机构的限制,收回出具的相关文件,撤销对国有公司的项目立项及购买服务中标通知,将项目回归给主管部门,再通过PPP等合规模式进行操作。

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